发布时期 2011-9-27 文章录入 金太阳 阅读次数 803 |
2011-09-27 16:07:05 华声在线
“全省各级党组织必须在宪法和法律范围内活动,全体党员要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念,模范遵守宪法和法律。”
这段掷地有声、振聋发聩的宣言性文字,出自今年7月26日经中共湖南省第九届委员会第十三次会议通过的《法治湖南建设纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》甫一出台就引起社会广泛关注。受到关注的理由主要是:《纲要》作为由省级党委主导制定的地方法治建设纲领性文件,首次将规范地方党委依法执政的活动纳入法治建设的中心环节,“党依法执政是法治建设核心”理念贯穿《纲要》始终。
学界评价:《纲要》堪称中共中央确定的依法执政理念在地方党委的生动实践,为法治湖南建设特别是执政党在地方如何依法执政提供了一个路线图。
完善决策程序
党委重大决策须经法律咨询
早在2008年,湖南省就出台了《湖南省行政程序规定》,这是我国第一部专门规范行政程序的政府规章。“实践证明加强程序法治,通过程序建设来推动地方法治建设是一条有效途径和可行之路。”湖南省委副秘书长、政研室主任贺安杰接受《法制日报》记者采访时说。作为《纲要》的主笔,贺安杰对程序建设推进法治的意义有切身的感受,因为《湖南省行政程序规定》的出台,他也是马前卒,时任湖南省政府法制办主任。
贺安杰介绍:“地方法治建设要在维护法制统一的前提下探索,受到探索空间的限制,重点应放在解决公权力机关如何‘做正确的事’和‘正确地做事’两个课题。而‘正确地做事’就是要让公权力的行使合乎程序正义。《纲要》在规范党委科学、民主、依法决策方面,也是以健全完善决策程序为抓手。”
《纲要》提出:“把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序。”
“发挥全委会对重大问题的决策作用,推行和完善党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”
“对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。”
“对同群众利益密切相关的重大事项,要实行公示、听证制度。”
国家行政学院法学部教授杨伟东评价,这些程序规定能够较好地保证了党委决策的民主性和科学性。“票决制,可以制约一把手的权力,喊了很多年了,如果能够落实,是一个非常了不起的贡献。”
推进党务公开
公民可以旁听党委常委会议
早在2006年,湖南省就“第一个吃螃蟹”,积极探索行政权的公开,将省级55个行政部门的执法权全面梳理,厘清了6003项“权力清单”,并公布在媒体上。“近年来我们大力推进政务公开、司法公开,实践证明,公开是约束公权力的一项有力措施。”贺安杰说。业内人士发现,《纲要》再一次把政府“依法行政”的经验移植到党委的“依法执政”建设上。
《纲要》提出:
“健全党委新闻发言人制度。及时准确、客观全面向社会发布党委的重要战略、重大决策、重点工作、重要会议和党的建设情况。”
“党员可以按规定向党的基层组织申请公开相关党内事务。”
“高度重视互联网民意表达,对网上反映的涉及各级党委工作的热点问题,要及时主动说明情况,加强政策解读,回应社会关切。”
“讨论涉及公众利益、需要公民广泛知晓和参与事项的党委常委会议,可以公开举行,邀请党员、人大代表、政协委员或公民列席旁听。”
……
北京大学法学院教授姜明安兴奋地对记者说:“党委开会还可以让老百姓去旁听,这太好了!有机会我也申请去听一听。美国的阳光法案就有类似规定。《纲要》把这个写进去了,写得非常好。没有公开就没有监督。没有监督,党委掌握的公共权力就容易被滥用。《纲要》有关党务公开的规定,有利于党委权力在阳光下运行。”
中国行政法学会会长应松年教授说:“我们推进法治,一个重要的方面就是党和政府的信息要公开。《政府信息公开条例》已经出台了,但党务信息如何公开?2010年,中共中央办公厅印发了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》。《纲要》要求,自省委以下,非涉密的党内事务都应当公开,确立这个原则是一个非常大的进步。它不仅是对中央关于党务公开要求的落实,而且进行了深化。”
(法治湖南建设纲要起草组组长贺安杰:《法治建设要依靠人民服务人民》详见六版)
建立审查机制
党委文件要接受合法性审查
“红头文件”要设有效期,这一制度湖南省在全国是做得最早的。2008年出台的《湖南省行政程序规定》,在有效期制度之外,还要求“红头文件”统一登记、统一编号、统一公布,定期清理。需要指出的是,这里的“红头文件”,不包括党内“红头文件”。
《中华人民共和国法规规章备案条例》2002年1月1日就已施行。但这个备案条例授权审查的对象,也不包括党委出台的文件。
《中华人民共和国行政复议法》规定,复议申请人认为相关“红头文件”违法的,可以在复议程序中提请有权机关审查。但这里的“红头文件”同样不包括党委文件。
由于对党委的红头文件没有明确的审查程序,一旦党委文件或党委和政府的联合发文,超越权限或者与法律法规、中央的方针政策相抵触,很难及时纠正。
《纲要》对症下药,明确要求:“县级以上党委制定的党内规范性文件,应当报送上一级党委备案。”接受备案的机关,对超越权限、同法律法规或者中央的方针政策相抵触的,应当作出处理。”
除此之外,对人大和政府机关发现的党内“问题”文件如何处理,《纲要》也作出了明确规定:“应当由其党组向该规范性文件制定机关或其上一级党委报告,由制定机关或其上一级党委作出处理。”
应松年评价:《纲要》要求对地方党委规范性文件进行合法性审查,并对审查机构、权限、内容作出具体规定,具有破冰意义,体现了湖南省委勇于创新的精神。
转变执政方式
完善省委领导地方立法制度
党的十六大提出依法执政,十六届四中全会作出《加强党的执政能力建设的决定》,把依法执政确定为新的历史条件下党执政的一个基本方式。为此,就必须解决好党如何领导立法的课题。
早在1991年,中共中央就制定了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,明确了中央如何领导立法。而省级党委如何领导地方立法,《纲要》又走在了前面。
就省委领导地方立法,《纲要》建立了四个方面的重要制度:一是省委提出立法建议制度二是省委审定地方立法规划制度三是省委讨论重要法规规章草案制度四是地方立法重大事项报告制度。
《纲要》提出,省委“对涉及全省改革开放和经济社会发展全局,影响公民、法人和其他组织权利义务的重大决策以及实践证明行之有效的政策措施,适时向省人大或其常委会和省人民政府提出建议和意见,通过法定程序转化为地方性法规、省政府规章,成为具有法律约束力的行为规范。”
除了规范省级党委如何领导地方立法,《纲要》还要求市州、县市区党委关于地方重大事务的决策和主张,凡属于人大及其常委会职权范围内的、需要人民一体遵行的,应当向本级人大及其常委会提出建议,由本级人大或其常委会作出决议或决定,使之成为本行政区域内全体人民共同遵守的行为规范。
“把中央的要求、全省人民的愿望通过人大立法变成地方的法规,变成全省人民一体遵循的行为规范,这是地方党委依法执政最有效的手段。”湖南省委书记周强说。
以依法执政为核心
勾绘10年法治建设蓝图
在《纲要》确定的未来10年法治湖南建设的主要任务中,位居第一的是“提高各级党委依法执政的能力和水平”。
就如何改革完善党委领导方式和执政方式,《纲要》按照党委总揽全局、协调各方的原则,明确了“一个规范、五个支持”的基本思路。
“一个规范”即:从制度上、程序上规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系,党委在同级各种组织中要发挥领导核心作用。
“五个支持”即:支持人大及其常委会依法行使职权,支持政府履行法定职能、依法行政,支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能,支持审判机关和检察机关依法独立公正行使职权,支持工会、共青团和妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作。发挥人大、政府、政协、司法机关和人民团体中党组的领导核心作用,保证党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实。
湖南省为什么能够领风气之先,继在全国率先出台《湖南省行政程序规定》和《湖南省政府服务规定》后,又在全国率先把提高各级党委依法执政的能力作为法治省建设的重点?
对此,湖南省委书记周强指出:“目前,我们的发展任务很重,社会管理的任务很重,保障民生的任务也很重。在经济社会发展中积累了大量矛盾。这些矛盾的产生很大程度上是公权机关没有依法办事造成的。我们讲维护人民群众利益,除了丰富物质文化生活之外,还应该重视人民群众对公平正义的诉求。转变经济发展方式,创新社会管理,化解社会矛盾,构建和谐社会……推进法治建设是根本。法治是最关乎公平正义的,因为法治的核心是规范公权力,是治权治官。只有公权力在阳光下规范运行,才能****程度地减少社会矛盾,才能营造一个可预期的经济发展环境。”周强不止一次强调,抓法治就是抓发展,法治环境是一个地方****的竞争力。
“实践表明,党委依法执政是法治建设的核心。”周强说,推行法治建设,需要党委的领导,也需要党委带头遵守宪法法律,率先垂范。
中国政法大学副校长马怀德教授认为,党中央确定了党的基本执政方式是“依法执政”,《法治湖南建设纲要》是落实中央要求的具体实践,在规范地方党组织活动方面作出了有益探索。 |
